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研究 | 生态文明背景下,国土空间规划的任务组成解析


编者注:本文基于对规划行业的发展历程,及我们国家目前的城市建设和乡村振兴过程中,城乡的迫切需求两个方面的视角,对国土空间规划的核心内容进行了详细的阐述。并介绍了”和谐城乡”的柱锥模型。这是国土空间规划工作者在任何时候都必须坚守的基本价值观,为创建中国城乡的美好未来贡献力量,这也是国土空间规划在未来百年都不变的追求。


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规划的起源


“规划”是一个被普遍使用的术语,规划行为是一种无处不在的人类活动。规划不仅存在于城市发展领域,而且遍布各个行业和领域,甚至渗透到我们的生活细节。


霍尔在《城市与区域规划》一书中就列举了规划广泛的应用场合。一般来讲,规划是一种有意识的系统分析与决策过程,规划者通过对现有问题各方面的理解,以提高决策的质量并通过系列决策保证既定目标在未来能够得到实现。


这里的规划者可以是个人、家庭、企业,也可以是地区、国家和国际组织。不同的规划者可能有着不同的诉求和目标。可见,规划必然以某项目标为前提,而该目标的实现又受制于一系列相关决策的制定。


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还有学者认为,规划是一种有组织、有意识和连续的尝试,规划者通过选择最佳的方法来实现既定的目标。尽管上述定义各自有所侧重和延伸,但我们仍可以从中读出规划的几条基本要素或属性:


第一,既定目标即规划必定是基于既定的、特定的目标;

第二,行动或决策集合或序列,即规划必定包含一系列对于实现目标有贡献的决策或行动;

第三,这些决策或行动的内在逻辑在于后向传递性,即上一项决策或行动引发下一项决策或行动,最终导致既定目标的实现。


提出国土空间规划的独特社会背景


不同国家和地区都以相似的方式规划与管理城市的土地开发。

 

国土空间规划泛指政府,特别是地方政府有意识地管理与干预土地开发过程的活动。

 

有组织的空间规划活动起源于19世纪末。工业革命和快速城市化,催生了各种各样的城市问题。卫生、供水、交通、住房等领域的状况极度恶化,在欧洲和北美的许多城市产业工人寄居在卫生条件极差的租屋内。霍尔将19世纪晚期的工业城市称之为“暗夜城市”。在此背景下,许多专业人士致力于城市危机的化解:

 

工程师设计了大规模的给排水设施,建筑师和公共卫生工作者致力于住宅管理以保证必要的通风和日照;

景观建筑师成为环境运动的中坚,并在19世纪末与建筑师一起推动城市美化的理念;

而规划学科,则是从其诞生之日起就致力于化解城市矛盾与危机,为创造更为美好的生活提供解决方案。


我国的城市化进程相较于西方国家而言,再兴起的时间上,有一定的滞后性。在总结国外先进经验的基础上,我们国家在城市规划、城乡规划、土地利用规划等方面建设上都取得了一定的成就。

 

在计划经济体制下,国土空间规划的任务是根据已有的国民经济计划和城市既 定的社会经济发展战略,确定城市的性质和规模,落实国民经济计划项目,进行各项建设投资的综合部署和全面安排。

 

在市场经济体制下,国土空间规划的本质任务是合理地、有效地和公正地创造 有序的城市生活空间环境。这项任务包括实现社会政治经济的决策意志及实现 这种意志的法律法规和管理体制,同时也包括实现这种意志的工程技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计,以指导城市空间的和谐发展,满足社会经济文化发展和生态保护的需要。


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我国在2007年颁布的《城乡规划法》中,正式将“城市规划”的提法改为“城乡规划” ,将镇规划、乡规划和村庄规划纳入我国规划体系中。

 

不过,自进入新世纪以来后,伴随着社会经济的发展,城市环境问题与城乡发展不均衡的各种矛盾层出不穷,我们国家的社会经济发展对于空间保障上提出了新的发展需求,而原有的城规体系、土规体系都不能完全解决现代城乡建设的主要矛盾。

 

十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在战略和全局的高度,将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体框架,为努力建设美丽中国、实现中华民族永续发展,指明了前进方向。国土空间规划也就在这样的历史背景下应运而生了。

 

2015年9月,国土空间规划就在《中共中央、国务院关于生态文明体制改革总体方案》中作为一项重要的制度建设内容予以明确。

 

2019年5月23日,中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》 正式公布,标志着国土空间规划体系顶层设计基本形成。


新时期,国土空间规划的核心任务


国土空间规划是人类为了在社会的发展进程中,维持社会发展所必须空间秩序而作的未来空间安排。这种对未来空间发展的安排意图,在更大的范围内,可以扩大到区域规划和国土规划,而在更小的空间范围内,可以延伸到建筑群体之间的空间设计。


因此,从更本质的意义上,国土空间规划是城乡各层面上的以全域的空间层次为工作对象的空间规划。


在实际工作中,国土空间规划的工作对象不仅仅是行政级别意义上的城市,包括行政管理设置在市级以上的地区、区域,也包括够不上城市行政设置的镇、乡和村等空间环境。


关于国土空间规划的任务,各国由于社会、经济体制和经济发展水平的不同而有所差异和侧重,但其基本内容是大致相同的。


日本一些文献中提出 “国土空间规划是城市空间布局,建设城市的技术手段,旨在合理地、有效地创造出良好生活与活动的环境”。


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德国把国土空间规划理解为涵盖整个空间规划体系,国土空间规划的核心任务是根据不同的目的进行空间安排,探索和实现不同功能的用地之间的互相管理关系,并以政治决策为保障。这种决策必须是公共导向的:


一方面解决居民安全、健康和舒适的生活环境;

另一方面实现城市社会经济文化的发展。


关于国土空间规划的认识,不同的人身份不同、经历不同、目的不同,视角和观点不尽相同。


第一种是外视角:一般为传统城乡规划人的思维,站在主体外面看,认为新的国土空间规划就是多规合一,核心是简化流程、消除多规矛盾,主要任务是对图斑,通过拼合叠加实现“多规合一图”。


第二种是内视角:一般为传统土地规划人的思维,站在传统国土“简单、有效”的管理体系下,推崇一味的简化,自上而下强化指标和空间控制线的约束传导,形式大于内容,并一以贯之。


在新时代下,两者均不可取!应用“全视角”来认识国土空间规划,正如自然资源部总规划师庄少勤所言:“生态文明的新时代是讨论规划逻辑的起点和基点,国土空间规划的理论、方法和实践应顺应新时代发展要求而优化”国土空间规划的实现要靠政府的运筹,并需运用调查、分析、预测和设计等专门技术。所以,可以把国土空间规划看成是一种社会运动、政府职能,更是一项专门职业。


结语


我国现阶段国土空间规划的基本任务,同样是保护创造和修复人居环境,保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境,达到城乡经济、文化和社会协调、稳定地永续、和谐发展。

 

国土空间规划体系构建是文明演替和时代变迁背景下的重大变革,要依靠国土空间规划来引领高质量发展、倒逼绿色发展,绝不是原来几种空间规划拼凑型的“物理整合”,而是重构型的“化学反应”。

 

国土空间规划既不是城乡规划,也不是土地利用规划;其对城乡规划和土地利用规划既有承继,也有发展。无论城乡规划还是土地规划,都应该摒弃基于原有经验的“傲慢与偏见”,虚怀若谷、海纳百川。


一方面各取所长、优势互补——充分发挥城乡规划在理论体系和技术方法、土地规划在政策工具和刚性传导的既有优势;


另一方面面向未来、弥补短板——尽快解决知识老化、经验匮乏、能力不足等问题,以应对生态文明新时代的新要求。

 

广大从业者,要深刻理解国土空间规划体系构建的以人为本的初心和手段,强化多维空间的感知与管控,补齐各种理论与技术短板,为建设人与自然和谐共生的美丽中国贡献一份力量。



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