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研究 | 新时代背景下,国土空间规划的目标与价值观


编者注:本文在分析全球城市发展所面临的主要问题和核心挑战的基础上,提出了国土空间规划应把“生态文明建设优先"作为行业发展的基本价值观,也希望广大把永续发展的思想贯彻到国土空间规划具体工作的每一个环节当中。


国土空间规划的目标


人类的有意识活动都是目标导向的。不同的人类活动有着不同的目标体系,国土空间规划作为项实践活动同样也是目标导向的,目标是建构国土空间规划工作相关环节,如立法、机构设置、程序设计等的出发点,也是国土空间规划各个环节绩效评价的重要准则。

 

国土空间规划体制运行的意义就在于保证特定规划目标在一定时期内得到实现,因此,规划目标在国土空间规划体制中居于核心地位。基于此,有多数的学者专家认为,目标确立是国土空间规划诸环节中最为重要的一项,因为规划目标将直接影响后续的一系列决策和结果。

 

从本质来看,国土空间规划的目的在于消除或抑制发展的消极影响.并增进积极影响。国土空间规划价值观的发展历程,实质上反映了人们对开发的消极影响和积极影响的认识发展过程。

 

2019年5月23日,中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中,就有明确提出,到2035年,“基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。

 

基于此,我们也对国土空间总体规划的一般现实目标进行了一系列的剖析:

 

①健康有序,即土地使用要有助于保证公众的永续利益为前提;

②公共安全,即在区域发展的各个层面全方位地保障的区域内公众的安全;

③交通,即为区域间的联通,提供便利的交通条件;

④公共设施的提供:即为区域内提供诸如公园、学校、医院等公共设施;

⑤财政健康,即区域的综合开发要考虑地合的财政状况;

⑥经济目标,即促进区域的经济持续增长或维持现有经济水平;

⑦环境保护,即限制区域开发和土地综合利用对环境造成的压力;

⑧再分配的目标,即将国土空间规划作为再分配的工具。


国土空间规划价值观的确立


国土空间规划作为一项社会实践,价值观对于目标的确立、执行、调整和评价都具有重要的意义,价值观的影响更是贯穿于规划立法、规划编制、开发控制和项目实施等所有环节和阶段。长期以来,国土空间规划一直以保护与促进公共司益作为学科的价值观,具体来说,主要涉及以下几个方面:

 

健康与安全(Health/Safety);

方便与效率(Convenience/Efficiency);

公平与平等(Equity):

美观与有序(Beauty/Orderliness);

环境与资源(environment/resource) 

 

国土空间规划的终极目标始终是创造更优的人居环境, 但是对于良好人居环境的理解却一直处于发展演变之中。不同时期的规划基于其所处的特定背景和认识水平持不同的价值观。但是,近20年来,生态文明建设优先和永续发展正在逐渐成为国土空间规划的基本价值观。

 

中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中,也有对于这个方面的做过具体的论述:

 

坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束,为可持续发展预留空间。

 

坚持山水林田湖草生命共同体理念,加强生态环境分区管制,量水而行,保护生态屏障,构建生态廊道和生态网络,推进生态系统保护好修复,依法开展环境影响评价。并将其作为国土空间规划编制中“提高科学性”的重要内容。

 

在上述政策目标的重要来源中,价值体系是最为基础、直接和本质的,是政策目标形成的基石。

 

因此,价值观关乎政策目标的形成更决定政策活动的开展以及政策结果的走向。国土空间规划目标的实质就是依据价值观对区域的未来的发展状况进行预设。


后记


尽管这些价值观可能会有纷繁的表述形式,强调的维度也不尽相同,但我们还是可以从中读出最为基本的价值观。

 

国土空间规划的最根本目标,依然是为全域范围内的各项社会发展活动提供必要的、永续的各项空间保障。这也是行业发展的基准线。

 

对于广大规划行业从业者来讲,任何规划都不能是脱离核心价值观,只有真正明确了规划的价值观,才能在国土空间规划工作中进行有目的的协调。规划编制、规划实施和规划评价才能有明确的准则与标准。



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