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研究 | 从城乡规划的类型与编制内容,推演国土空间规划的编制方法!


编者注:本文主要介绍城乡规划的工作内容和工作特点,论述调查研究与资料收集分析方法,根据《城乡规划法》,详细阐述不同类型城乡规划的主要内容、强制性要求和审批程序。


城乡规划工作的基本内容


城乡规划工作的基本内容是依据城市的经济社会发展目标和环境保护的要求,根据区域规划等上层次空间规划的要求,在充分研究城市的自然和生态经济、社会和技术发展条件的基础上,制定城市发展战略,预测城市发展规模,选择城市用地的布局和发展方向,按照工程技术和环境的要求,综合安排城市各项工程设施,并提出近期控制引导措施。具体主要有以下几个方面:


(1)收集和调查基础资料:研究满足城市经济社会发展目标的条件和措施;

(2)研究确定城市发展战略,预测发展规模,拟订城市分期建设的技术经济指标;

(3)确定城市功能的空间布局,合理选择城市各项用地,并考虑城市空间的长远发展方向;

(4)提出市域城镇体系规划,确定区域性基础设施的规划原则;

(5)拟订新区开发和原有市区利用、改造的原则、步骤和方法;

(6)确定城市各项市政设施和工程措施的原则和技术方案;

(7) 拟订城市建设艺术布局的原则和要求;

(8)根据城市基本建设的计划,安排城市各项重要的近期建设项目,为各单项工程设计提供依据;

(9)根据建设的需要和可能,提出实施规划的措施和步骤。


由于每个城市的自然条件,现状条件、发展战略、 规模和建设速度各不相同,规划工作的内容应根据具体情况而变化。新建城市第一期的建设任务较大,同时当地的原有物质建设基础较差,就应在满足建设需要的同时妥善解决城市县基础设施和生活服务设施的建设。


而对于现有城市,在规划时要充分利用城市原有基础依托老区发展新区,有计划地改造老区,使新、老城区协调发展。不论新区或老区都在不断地发生着新陈代谢,城市的发展目标和建设条件也在不断地发展,所以城乡规划的修订、调整是周期性的工作。


性质不同的城市,其规划的内容都有各自的特点和重点。如在工业为主的城乡规划中,要着重于原材料、劳动力的来源能源。交通运输、 水文地质、工程地质的情况,工业布局对城市环境的影响,以及生产与生活之间矛盾的分析研究。而在风景旅游城市中,风景区和风景点的布局、城市的景观规划、风景资源的保护和开发、生态环境的保护、旅游 设施的布置及旅游路线的组织等都是规划工作要特别予以注意的。历史文化名城更要充分考虑有价值的建筑、街区的保护和地方特色的体现。


尤其应当特别重视影响城市发展的制约性因素的研究,每个城市由于客观条件的不同存在着不同的制约城市发展的因素,妥善解决城市发展的主要矛盾是搞好城乡规划的关键。社会因素也是城乡规划应当考虑的重要问题,少数民族地区的城市要充分考虑并体现少数民族的风俗习惯,就业岗位的安排。老年人问题的解决以及城市中不同职业、不同收入水平、不同文化背景的社会团体之间的协调等社会发展条件也应在城乡规划中予以高度重视。


总之:必须从实际出发,既要满足城市发展普遍规律的要求,又要针对各种城市的不同性质、特点和问题,确定规划的主要内容和处理方法。


城乡规划工作的特点


由于生产力和人口高度集中,城市问题十分复杂,城乡规划涉及政治、经济、社会、生态、技术与艺术, 以及人民生活的广泛领域。为了对城乡规划工作的性质有比较确切的了解,必须进一步认识其特点。


(一)城乡规划是综合性的工作


城市的社会、经济、环境和技术发展等各项要素,既互为依据,制约,城乡规划需要对城市的各项要索进行统筹安排,使之各得其所、协调发展。综合性是城乡规划工作的重要特点,它涉及许多方面的问题:当考虑城市的建设条件时,涉及气象、水文、工程地质和水文地质等范畴的问题;当考虑城市发展战略和发展规模时,又涉及大量社会经济和技术的工作,具体布置各项建设项目、研究各种建设方案时,又涉及大量工程技术方面的工作。


至于城市空间的组合、建筑的布局形式、城市的风貌、园林绿化的安排等,则又是从建筑艺术的角度来研究处理的。而这些问题都密切相关,不能孤立对待。城乡规划不仅反映单项工程设计的要求和发展计划,而且还综合各项工程设计相互之间的关系。它既为各单项工程设计提供建设方案和设计依据,又须统一解决各单项工程设计相互之间技术和经济等方面的种种矛盾,因而城乡规划部门和各专业设计部门有较密切的联系。城乡规划工作者应具有广泛的知识,树立全面的观点,具有综合工作的能力,在工作中主动和有关单位协作配合。


(二)城乡规划是法治性、政策性很强的工作


城乡规划既是城市各种建设的战略部署,又是组织治理生产、生活环境的手段,涉及国家的经济、社会、环境、文化等众多部门。特别是在城市总体规划中,一些重大问题的解决都必须以有关法律、法规和方针政策为依据。例如城市的发展战略和发展规模、居住面积的规划指标、各项建设的用地指标等,都不单纯是技术和经济的问题,而是关系到生产力发展水平、人民生活水平,城乡关系、永续发展等重大问题。因此,城乡规划工作者必须加强法治观点,努力学习各项法律法规和政策管理知识,在工作中严格执行。


(三)城乡规划工作具有地方性


城市的规划、建设和管理是城市政府的主要职能,其目的是促进城市经济社会的协调发展和环境保护。城乡规划要根据地方特点,因地制宜地编制。同时,规划的实施要依靠城市政府的筹划和广大城市居民的共同努力。因此,在工作过程中,既要遵循城乡规划的科学规律,又要符合当地条件,尊重当地人民的意愿,和当地有关部门密切配合,使规划工作成为市民参与规划制定的过程和动员全民实施规划的过程,使城乡规划真正成为城市政府实施宏观调控、保障社会经济协调发展、保护地方环境和人民利益的有力武器。


(四)城乡规划是长期性和经常性的工作


城乡规划既要解决当前的建设问题,又要预计今后一定时期的发展和充分估计长远的发展要求,它既要有现实性,又要有预计性。但是,社会是在不断发展变化的,影响城市发展的因素也在变化,在城市发展过程中会不断产生新情况,出现新问题,提出新要求。因此,作为城市建设指导的城乡规划不可能是一成不变的,应当根据实践的发展和外界因素的变化,适时地加以调整或补充,不断地适应发展需要,使城乡规划逐步更趋近于全面、正确反映城市发展的客观实际。所以说城乡规划是城市发展的动态规划,它是一项长期性和经常性的工作。


虽然规划要不断地调整和补充,但是每时期的城乡规划是建立在当时的经济社会发展条件和生态环境承载力的基础上,经过调查研究而制定的,是一定时期指导建设的依据,所以城乡规划一经批准,必须保持其相对的稳定性和严肃性,只有通过法定程序才能对其进行调整和修改,任何个人或社会利益集团都不能随意使之变更。


(五)城乡规划具有实践性


城乡规划的实践性,首先在于它的基本目的是为城市建设服务,规划方案要充分反映建设实践中的问题和要求,有很强的现实性。其次是按规划进行建设是实现规划的唯一途径,规划管理在城乡规划工作中占有重要地位。规划实践的难度不仅在于要对各项建设在时空方面作出符合规划的安排,而且要积极地协调各项建设的要求和矛盾,组织协同建设,使之既符合城乡规划的总体意图,又能满足各项建设的合理要求。


后记


全国范围的国土空间规划的各项推进工作正在如火如荼的进行,这无疑是给大土地行业从业者,释放了一个很明确的信号。


不过,新时期的新国土空间规划,也给广大从业者提出了新的职业需要:


规划工作者不仅要有深厚的专业理论和政策修养,有丰富的社会科学和自然科学知识,还必须有较好的心理素质、社会实践经验和积极主动的工作态度。


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